L'expression « règle d'or » revient régulièrement dans le débat public à propos de la dette des collectivités. La règle existe, elle est précise, et elle est nettement plus restrictive que la règle d'or qu'on évoque parfois pour l'État. Elle tient en une phrase au Code général des collectivités territoriales (CGCT), article L.1612-4 :
« Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir. »
C'est un texte technique, mais ses conséquences sont simples et radicales. Cet article explique ce qu'il interdit, ce qu'il autorise, pourquoi il existe, et comment Paris s'y rapporte aujourd'hui.
Trois interdictions concrètes
Lue à l'envers, la phrase pose trois interdictions claires :
1. Pas de déficit voté
La section de fonctionnement et la section d'investissement doivent toutes deux être votées à l'équilibre. On ne peut pas voter un budget primitif qui prévoit, dès le départ, plus de dépenses que de recettes. Le déficit ne peut être que constaté a posteriori — à l'exécution, en compte administratif, si les recettes attendues ne sont pas tombées ou si les dépenses ont dérapé.
2. Pas d'emprunt pour le quotidien
Une commune ne peut pas emprunter pour financer ses dépenses de fonctionnement. Salaires des agents, factures d'électricité, carburant des bennes, subventions versées aux associations, remboursements aux Restaurants Émeraude — tout cela doit être financé par les recettes courantes (impôts locaux, dotations de l'État, redevances). L'emprunt est strictement réservé à l'investissement : construction, rénovation, achat d'équipement durable.
3. Pas de roulement infini de la dette
Le capital de la dette doit être remboursé par des ressources propres — c'est-à-dire des ressources autres qu'un nouvel emprunt. On ne peut pas indéfiniment refinancer le capital en empruntant à nouveau. Concrètement, l'épargne brute annuelle (recettes de fonctionnement moins dépenses de fonctionnement) doit couvrir le remboursement annuel du capital de la dette. Si l'épargne brute devient inférieure au capital à rembourser, la commune entre dans une trajectoire qui n'est pas tenable à moyen terme.
Pourquoi cette règle existe
La règle d'or a un objectif explicite : protéger les contribuables et les usagers de la commune contre une dérive intergénérationnelle de la dette. La logique est simple : si une commune emprunte pour ses salaires, ce sont les futurs habitants — qui n'auront pas voté la décision — qui paieront, et ils n'auront rien à montrer de cet emprunt en retour.
À l'inverse, emprunter pour construire une école, c'est faire peser sur les générations futures une partie du coût d'un bâtiment dont elles bénéficieront effectivement. C'est l'idée du principe d'équivalence intergénérationnelle : ceux qui payent l'emprunt doivent être (à peu près) ceux qui en tirent l'utilité.
Cette règle a une autre vertu, moins souvent citée : elle force la lisibilité politique du budget. Quand une commune annonce qu'elle augmente ses dépenses de fonctionnement (recrutements, prestations sociales, ouverture d'équipements), elle ne peut pas masquer le coût derrière un emprunt — il faut, en miroir, soit augmenter les recettes courantes, soit réduire d'autres dépenses courantes. C'est inconfortable, mais c'est honnête.
Cas concret : ce que la règle interdit
Imaginons trois projets d'une mairie :
- Recruter cinq éducateurs sportifs pour ouvrir un nouveau gymnase municipal. Charges courantes (salaires + prestations sociales) → ne peuvent pas être financées par l'emprunt. La mairie doit trouver les recettes courantes (taxe foncière, augmentation tarifaire des activités, redéploiement) ou renoncer.
- Construire le gymnase lui-même. Investissement → peut être financé par l'emprunt, à hauteur de la durée d'usage prévisionnelle de l'équipement (typiquement 25 à 50 ans).
- Rénover lourdement un gymnase existant (réfection toiture, mise aux normes accessibilité). Investissement → emprunt possible. Mais l'entretien courant (peinture, plomberie, ménage) reste de la charge courante, à financer par les recettes.
C'est cette frontière entre investissement et fonctionnement qui structure toute la lecture du budget d'une commune. La nomenclature comptable M57 (utilisée par Paris depuis 2019) la matérialise dans deux sections distinctes, étanches l'une à l'autre — sauf pour le fameux « virement de la section de fonctionnement à la section d'investissement », qui est précisément le mécanisme par lequel l'épargne brute est mobilisée pour financer une partie de l'investissement annuel.
Comment Paris se comporte aujourd'hui
Sur les six derniers exercices exécutés (Compte Administratif), l'épargne brute de la Ville — première variable d'application de la règle d'or — montre une trajectoire heurtée :
| Année | Recettes fct | Dépenses fct | Épargne brute | Part des rec. fct |
|---|---|---|---|---|
| 2019 | 8,64 Md€ | 7,95 Md€ | 683 M€ | 7,9 % |
| 2020 | 8,29 Md€ | 8,25 Md€ | 46 M€ | 0,6 % |
| 2021 | 8,70 Md€ | 8,30 Md€ | 396 M€ | 4,6 % |
| 2022 | 9,21 Md€ | 8,71 Md€ | 506 M€ | 5,5 % |
| 2023 | 9,61 Md€ | 8,78 Md€ | 831 M€ | 8,6 % |
| 2024 | 9,67 Md€ | 9,38 Md€ | 297 M€ | 3,1 % |
L'année 2020 illustre le scénario à risque : un effondrement des recettes (perte massive du stationnement, des recettes de droits de mutation, des redevances de délégations de service public) et un maintien des dépenses (charges salariales rigides, soutien d'urgence) ramène l'épargne brute à 46 M€ — soit 0,6 % seulement des recettes courantes. À ce niveau, la règle d'or n'est pas cassée (l'épargne reste positive), mais la marge de manœuvre pour rembourser le capital de la dette devient extrêmement étroite. C'est mécaniquement ce genre de situation qui pousserait, si elle se prolongeait sur plusieurs années, vers un déséquilibre structurel.
À l'inverse, 2023 affiche un excédent de fonctionnement de 831 M€ (8,6 %), au-dessus du seuil de confort généralement retenu par la chambre régionale des comptes (~7 %).
Que se passe-t-il si la règle est cassée ?
Le CGCT prévoit un mécanisme graduel de tutelle préfectorale, déclenché par la chambre régionale des comptes (CRC) si elle constate qu'un budget n'est pas voté en équilibre réel ou que le compte administratif révèle un déficit incompatible avec la règle d'or. Le mécanisme passe par cinq étapes — saisine, avis public, plan correctif, substitution préfectorale, plan imposé — et il a été détaillé dans notre explication sur la faillite des communes. La quasi-totalité des cas s'arrêtent à l'étape 3 : la commune accepte un plan correctif négocié, et la procédure se ferme.
À retenir : aucune commune française de plus de 10 000 habitants n'a franchi l'étape de substitution préfectorale depuis 2015. Le mécanisme existe, il est dissuasif, mais il n'est presque jamais appliqué — précisément parce que les CRC interviennent très en amont, dès les premiers signaux d'alerte annuels.
Une règle qui structure tout
La règle d'or de l'article L.1612-4 est un texte court, presque procédural. Mais elle gouverne, en pratique, tout le mode de fonctionnement budgétaire d'une commune française :
- Elle force la séparation comptable entre fonctionnement et investissement
- Elle impose une épargne courante positive comme condition de l'emprunt
- Elle limite la dette à des objets identifiables (un emprunt = un investissement matériel)
- Elle protège l'équivalence intergénérationnelle des charges
- Elle assure une lisibilité politique des arbitrages annuels
Elle n'empêche pas les difficultés. Elle ne garantit pas la prudence des choix d'investissement (une commune peut tout à fait emprunter pour une opération qui se révélera disproportionnée). Mais elle impose une discipline minimale, qui explique en grande partie pourquoi les défaillances financières des grandes communes françaises sont rares — et pourquoi, quand elles surviennent, elles concernent quasi exclusivement de très petites communes ayant engagé des projets hors d'échelle.
Ce que ces chiffres ne disent pas
Cette analyse s'arrête à ce que le pipeline open-public-data et le texte du CGCT permettent de dire. Elle ne dit pas :
- Si la règle d'or actuelle est suffisante — certains acteurs (Cour des comptes, OFGL) plaident pour des indicateurs complémentaires, notamment sur la dette implicite (engagements hors bilan, garanties d'emprunt accordées à des tiers)
- Si Paris devrait viser une épargne brute supérieure — c'est un débat politique légitime, qui dépend de la trajectoire d'investissement souhaitée et du niveau de service public maintenu
- Quelle est la trajectoire 2025-2027 — les votes du Conseil de Paris programment une projection que l'exécution réelle pourra confirmer ou non
Ce qu'elle dit, en une phrase : la règle d'or n'est pas un slogan, c'est un texte précis qui force toute commune française à séparer ce qui se finance par l'impôt du jour de ce qui peut se financer par l'emprunt étalé. C'est une règle ancienne, modeste dans sa formulation, et déterminante dans ses conséquences.
Sources : Code général des collectivités territoriales, article L.1612-4 et articles connexes L.1612-1 à L.1612-20 (mécanisme de tutelle) · Pipeline open-public-data, fichier evolution_budget.json (recettes et dépenses de fonctionnement par exercice 2019-2026, source dataset Open Data Paris « Comptes administratifs M57 ») · Rapports annuels de la Chambre régionale des comptes Île-de-France pour le seuil indicatif d'épargne brute. Chiffres en euros courants, exécutés pour 2019-2024, votés pour 2025-2026.